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Uma economia pouco previsível
| 30.11.2005
Num país em que os governantes são mais importantes do que as instituições, qualquer embate político pode gerar uma crise séria
Por Gustavo Paul
EXAMEHá uma conclusão óbvia do arrastado imbróglio público envolvendo o ministro da Fazenda, Antonio Palocci, e a ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff. A economia brasileira, apesar de todos os avanços feitos nas últimas décadas, ainda carrega uma dose preocupante de imprevisibilidade, o pior dos males aos olhos do mercado. Durante três semanas de novembro, desde que se descobriu a verdadeira dimensão da divisão de conceitos no primeiro escalão do governo, o país viveu a tensão de não saber quem seria o responsável pela economia do país no dia seguinte. Numa nação mais previsível, onde as decisões econômicas não mudam ao sabor das preferências políticas ou eleitorais, essa questão não seria tão relevante. Num país como o Brasil, no qual as pessoas muitas vezes se sobrepõem às instituições, as rusgas entre Palocci e Dilma fazem as primeiras páginas de várias edições dos jornais diários. Isso porque, dentro do mesmo governo, Palocci é a personificação de uma política, e Dilma, de outra.
A desconfiança que uma situação de impasse como essa pode gerar nos investidores e o estrago que pode causar na economia ficaram claros nos últimos dias. Após dias de incessante fogo amigo, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva ordenou um acordo de paz entre os ministros. O cachimbo, aparentemente, foi fumado por Palocci e Dilma no domingo 27. Espera-se, agora, por uma temporada de certa calmaria, embora não haja nenhuma garantia de que isso realmente vá ocorrer. As investigações em torno da gestão de Palocci na prefeitura de Ribeirão Preto continuarão, assim como as pressões pela liberação de verbas às vésperas de uma eleição decisiva para o PT e para o próprio presidente Lula. E qualquer indefinição sobre o destino de Palocci é também uma incógnita sobre os rumos da economia brasileira.
O estresse seria bem menor se vivêssemos numa economia mais madura. Em dezembro de 2002, quando o presidente George W. Bush substituiu o então secretário do Tesouro, Paul O'Neill, por John Snow, o mercado financeiro praticamente deu de ombros: era mais do mesmo, já que a essência da política econômica nos Estados Unidos depende das instituições, e não de quem a controla. Mais recentemente essa tranqüilidade se comprovou quando Ben Bernanke foi anunciado para substituir o legendário Alan Greenspan, que durante 18 anos comandou o Federal Reserve, o banco central americano. Por mais confiança que Greenspan inspirasse, nenhum tremor foi sentido no mundo das finanças globais. Na Alemanha, a nova chanceler, Angela Merkel, tem como desafio reduzir o desemprego, aumentar o crescimento e cortar benefícios sociais, mas não cogita aventuras fiscais que possam colocar em risco os pilares da macroeconomia.
As incertezas ligadas ao condutor da política econômica são um mal de nações cuja economia ainda é frágil, como é o caso da Argentina. Tão logo Felisa Miceli -- auto-intitulada um soldado kirchnerista -- foi anunciada como substituta de Roberto Lavagna no ministério da Economia, a bolsa de Buenos Aires caiu 4,48% e o peso desvalorizou. O temor do mercado é que Felisa não faça necessariamente o que é melhor para a Argentina, mas o que é melhor para o seu general, Néstor Kirchner.
No Brasil, a economia vem resistindo com vigor admirável aos mais de seis meses de crise política, e seu maior teste até agora ocorreu em agosto, quando as denúncias de corrupção chegaram a Palocci. A suspeita de que ele estivesse envolvido com pagamento de propinas levou o mercado financeiro ao primeiro grande solavanco, com o dólar dando um salto e a bolsa desabando. "O ministro da Fazenda é o mastro que segura a lona do circo, e se batem demais nele teme-se que o circo venha abaixo", diz o deputado Antonio Delfim Netto. Tanta angústia deixa no ar a dúvida: que mudanças institucionais seriam necessárias para que o dia-a-dia da economia não dependesse tanto da figura que ocupa a cadeira da Fazenda?
EXAME ouviu dez especialistas para saber a resposta. A primeira constatação é que o país já tem uma arma para blindar a economia contra as crises: a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 1999. Com ela, os administradores ficam impedidos de criar despesas sem prever de onde virão os recursos para pagá-las. Assim, o Brasil deu um passo importante para eliminar um dos principais temores de investidores com eventual troca de ministro da Fazenda: o populismo econômico. "Mas isso não elimina o medo da substituição de um ministro comprometido com a estabilidade por outro de pensamento diferente", diz o diretor executivo da Confederação Nacional da Indústria (CNI), José Augusto Fernandes.
Um dos grandes temores é que o país caia no populismo monetário, ou seja, a redução abrupta -- com uma canetada -- da taxa de juro para impulsionar à força a economia. A medida até poderia fazer com que o PIB desse um salto a curto prazo, mas, com uma economia ainda frágil, a tendência é a volta da inflação sem controle e a perda da credibilidade da gestão econômica. Essa ameaça não é ficção. Há vários defensores dessa linha no Planato -- o mais notório deles é José Alencar, vice-presidente da República. "Se o mercado perceber que virá uma medida populista e voluntarista na área de juros, haverá uma saída de recursos do país", diz o ex-ministro Mailson da Nóbrega. Para evitar esse problema, a solução é, mais uma vez, o fortalecimento das instituições com a aprovação do projeto de lei que dá autonomia ao Banco Central. Com mandato fixo, o presidente e os diretores da instituição se concentrariam com tranqüilidade na missão de fazer cumprir as metas de inflação estabelecidas pelo governo. Ainda que essa autonomia esteja sendo assegurada de fato pelo presidente Lula, não existe garantia de que seu sucessor a mantenha. O projeto sobre o tema tramita lentamente no Congresso e estima-se que, ao ser aprovada, a medida faça os juros caírem três pontos percentuais apenas com o alívio que traria ao mercado.
Outro ponto fundamental é o reforço institucional contra o populismo fiscal, ou seja, a gastança de recursos públicos para agradar a aliados e eleitores. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um grande avanço, mas outros mecanismos precisam ser aperfeiçoados. É necessário, segundo os especialistas, fortalecer a legislação que rege os gastos públicos, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a própria lei orçamentária, cujo conteúdo não costuma ser cumprido à risca pelos governos. "É preciso tornar a LDO uma lei mandatória e não apenas autorizativa", diz o economista Armando Castelar, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Segundo ele, a lei deve ser clara em relação às punições, caso ela não seja levada a sério. "Não adianta ter lei se ela não é cumprida", afirma Castelar. A LDO dá as diretrizes, mas não obriga o governo a segui-la na íntegra. O fato de uma previsão de gasto constar do orça mento não significa que o dinheiro será utilizado, ficando sua liberação a critério das autoridades. Tudo isso concentra poderes na equipe econômica, o que é um fator de vulnerabilidade política. "O orçamento precisa deixar de ser uma peça de ficção", analisa o diretor do Departamento de Pesquisa e Estudos Econômicos da Federação das Indústrias de São Paulo, Paulo Francini.
Para garantir a continuidade do equilíbrio das contas públicas, é necessário também estabelecer por lei metas de longo prazo para a economia, o que daria segurança ao investidor e levaria à queda dos juros. Essa é a lógica por trás da defesa de Palocci e do ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, do ajuste fiscal de longo prazo, com metas e parâmetros para o gasto público e para o superávit primário -- que é a diferença entre as receitas do governo federal, estados e municípios e suas despesas, antes do pagamento de juros. Esse debate foi o pivô da briga com Dilma e a discussão foi abandonada. Atualmente, o superávit primário é uma decisão do Conselho Monetário Nacional, presidido pelo ministro da Fazenda, e tem um horizonte de curto prazo. "Seria importante estabelecer metas que balizassem a política fiscal por um período de dez anos, o que demonstraria uma perspectiva mais duradoura para a economia", diz o economista Fábio Giambiagi, do Ipea. Ele também sugere que seja estabelecido por lei um teto para a relação entre a dívida do governo federal e sua receita, como já ocorre para estados e municípios. Seria uma forma de controlar e até reduzir o endividamento público. "Seria uma sinalização de compromisso fiscal mais permanente", diz o economista-chefe da CNI, Flávio Castelo Branco. Essas metas poderiam ser revistas anualmente para ser adequadas às eventuais mudanças de ventos da economia e até da política, mas sempre com um horizonte à frente. Não será de um dia para o outro que a economia vai alcançar essa blindagem, mas só o início da discussão representa um passo importante.
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