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Eles controlam o mercado
| 03/11/2004
Quem são os profissionais que definem as regras da concorrência no Brasil e estão por trás das investigações dos cartéis e do controle das bolsas
Por Cristiane Mano
Poucas personalidades no Brasil têm tanto poder de influência e de decisão sobre o destino dos grandes negócios realizados no país quanto os três homens e a senhora retratados na foto disposta nestas duas páginas. Na prática, quaisquer fusões e aquisições, questões relativas à ética na concorrência e o relacionamento com o mercado de ações têm de passar pelo crivo deles. Cada um a seu modo, esses quatro personagens desempenham a desafiante e polêmica função de xerifes do mercado brasileiro. Suas decisões têm impacto na atração de investimentos, no comportamento do mercado de ações, no destino de executivos e até nas oscilações do risco Brasil. Veja alguns exemplos:| Secretaria de Direito Econômico (SDE) | |
 | Daniel Goldberg IDADE: 28 anos Formação: Graduado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e mestre em direito por Harvard Experiência: Entre 2001 e 2002, foi advogado do escritório americano Wilmer, Cutler e Pickering. Em 2002, tornou-se sócio do escritório Lilla e Huck |
| Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) | |
 | Elizabeth Farina Idade: 52 anos Formação: Doutora e livre-docente pela Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo Experiência: Até assumir o Cade, foi chefe do Departamento de Economia da USP e uma das pareceristas mais requisitadas pelas empresas envolvidas nos casos em análise no Cade |
| Comissão de Valores Mobiliários (CVM) | |
 | Marcelo Trindade Idade: 40 anos Formação: Advogado pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Experiência: Antes de montar o próprio escritório de advocacia, no início deste ano, comandava o braço carioca do Tozzini e Freire. Ocupou a diretoria da CVM entre 2000 e 2002 |
| Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) | |
 | Hélcio Tokeshi Idade: 40 anos Formação: Economista pela Universidade de São Paulo, mestre pela Universidade de Campinas e doutor pela Universidade de Berkeley (tese não defendida) Experiência: Por cinco anos foi consultor na McKinsey, onde esteve até assumir a Seae. Antes foi economista do Banco Mundial |
| Nas mãos deles | |
| Os grandes números envolvidos nas atividades dos xerifes do mercado brasileiro | |
| 581 | casos foram analisados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) no ano passado. Uma média de quase 100 para cada um dos seis conselheiros |
| 200 | é o número de investigações contra cartéis no país |
| 14 | batidas policiais foram coordenadas pela Secretaria de Direito Econômico nessas investigações nos últimos dois anos |
| 370 | empresas brasileiras estão hoje sob a supervisão da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) |
| 65 milhões de reais | é o valor das multas punitivas aplicadas pela CVM neste ano. Em todo o ano passado, a comissão aplicou 24,2 milhões de reais |
| 3,5 | anos é o tempo médio que a CVM demora para concluir uma investigação |
| Aqui e l | ||
| As diferenças entre o Cade brasileiro e a Federal Trade Comission americana(1) | ||
| País | Brasil | Estados Unidos |
| Ano de fundação | 1962 | 1914 |
| Permanência do presidente | 2 anos prorrogáveis por outros 2 | 7 anos |
| Salário mensal do presidente | 2 500 dólares | 12 000 dólares |
| Orçamento em 2003 | 21 milhões de reais | 297 milhões de dólares |
| Funcionários | 248 | 1 890 |
| Penas máximas já aplicadas | Em 1997, 51 milhões de reais às siderúrgicas Cosipa, Usiminas e CSN pela prática de cartel no mercado de aços planos | Em 2002, 500 milhões de dólares ao provedor de acesso à internet Access Resources Services por propaganda enganosa |
| (1) Os dados referem-se ao Cade e à FTC, exceto no item em que se consideram os dados de todo o sistema de defesa da concorrência | ||
| Fontes: SDE, Seae, Cade, FTC e advogados | ||
A grandiosidade das decisões e as recentes mudanças de postura indicam que, embora apresentem falhas e muitas vezes sejam questionadas pelas empresas e pela sociedade, as instituições fiscalizadoras estão entrando numa nova fase. Por muito tempo, elas tiveram função mais burocrática do que prática. "O aumento da força dessas instituições é um reflexo da complexidade que o mercado brasileiro atingiu na última década", diz o jurista Carlos Ari Sundfeld, especialista em regulação de mercado. "É também um sinal de maturidade da economia."
Até 1994, a principal tarefa dos técnicos da Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae), órgão criado nos anos 70 durante o regime militar, era montar as tabelas de preços controlados pelo governo. O Cade, fundado em 1962, durante a Presidência de João Goulart, permaneceu letárgico nas primeiras três décadas de sua existência. Só em 1994, com a abertura da economia, os negócios de compra e venda passaram a ser obrigatoriamente notificados ao conselho. O mercado de capitais brasileiro, enfraquecido nos últimos anos com a saída de 138 empresas das bolsas, ganhou fôlego a partir do ano passado, quando ocorreu uma valorização expressiva dos papéis. Nos últimos meses, empresas da envergadura de Gol, Natura e ALL lançaram suas ações e atraíram investidores. "O mercado não é perfeito, mas evoluiu e hoje conta com uma fiscalização mais eficiente", diz o advogado Ary Oswaldo Mattos Filho, ex-presidente da CVM e atual diretor da escola de direito da Fundação Getulio Vargas de São Paulo. Nos anos 90, o órgão tinha oito fiscais para o país todo. Em 2000, tinha 39 inspetores. Atualmente possui 48.
Os órgãos fiscalizadores existem -- e são fortes -- em muitas economias. E, quanto mais avançado é o país, mais fortes são os instrumentos de controle do mercado. Isso é resultado de uma crença segundo a qual a política do laissez-faire, ou do poder total à mão invisível do mercado, nem sempre é capaz de prevenir ou corrigir as imperfeições da concorrência. A competição continua sendo a melhor amiga de uma economia saudável. A grande questão é como promovê-la da melhor forma possível. O caminho para o Brasil é longo. Como acontece em quase todas as instituições e órgãos públicos do país -- do Judiciário à Câmara dos Deputados, do sistema de saúde à concessão de patentes --, o sistema de fiscalização do mercado é permeado por ineficiência, burocracia e lentidão. São essas falhas estruturais que explicam, por exemplo, os absurdos que marcaram o caso Nestlé/Garoto.
Talvez o melhor exemplo de como atuar como guardiões da competição e das boas práticas do livre mercado ainda sejam os Estados Unidos. As instituições responsáveis pela regulação estão entre as mais tradicionais do mercado. A Federal Trade Comission (FTC), órgão responsável pela defesa da concorrência, surgiu em 1914. O FTC não julga nada. Apenas dá pareceres para que a Justiça comum faça seu trabalho. O órgão também se envolve menos em casos de aquisição ou fusão e mais nos que se referem a cartéis e monopólios, que representaram 63% dos processos analisados em 2003. As penalidades previstas para a formação de cartel são ainda mais antigas -- datam de 1890, quando foi redigido o Sherman's Act, cartilha que até hoje guia as ações do governo em relação à identificação e punição de empresas que combinam preço para prejudicar os demais concorrentes. Alguns anos mais tarde, em 1934, o então presidente Franklin Roosevelt criou a Security and Exchange Comission (SEC) com a intenção de controlar os abusos que levaram à quebra da Bolsa de Nova York em 1929. Recentemente os americanos ajustaram a mão-de-ferro. Em 2002, após os escândalos da Enron e da WorldCom, determinaram regras mais rígidas com o conjunto de normas da Sarbanes-Oxley. No ano seguinte, a SEC aplicou uma multa de 500 milhões de dólares, a maior de sua história, à WorldCom.
Ainda que existam polêmicas e tropeços, os órgãos brasileiros estão tentando seguir esses passos. O exemplo mais emblemático é o da caça aos cartéis, iniciada em meados do ano passado. Até então, os 25 técnicos da Secretaria de Direito Econômico basicamente recebiam as denúncias e faziam o que podiam para apurá-las entre as quatro paredes das salas da secretaria, em Brasília. Hoje eles vão às ruas. Ou, mais especificamente, aos escritórios de empresas suspeitas de envolvimento em cartel. "Pela primeira vez, temos uma nova geração de casos, com provas concretas", diz o secretário Goldberg.
Aos 28 anos, mestre em direito por Harvard, Goldberg é o articulador dessa mudança de comportamento. Embora breve, seu currículo impressiona. Após a conclusão do curso em Harvard, trabalhou por um ano no renomado escritório de advocacia americano Wilmer Cutler Pickering Hale and Dorr, responsável pela defesa da Microsoft quando esteve sob acusação de monopólio nos Estados Unidos, entre 2000 e 2002. De volta ao Brasil, Goldberg tornou-se sócio do escritório Lilla, Huck, Malheiros, Otranto, Ribeiro, Camargo e Messina. "Ele é um jovem brilhante", diz Marcelo Huck, fundador do escritório. Num dos trabalhos no escritório de Huck, Goldberg conheceu o ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos. No final de 2002, Thomaz Bastos o convidou para assumir a SDE.
Uma vez à frente da SDE, em janeiro de 2003, Goldberg firmou parcerias com o Ministério Público e com a Polícia Federal. "Um dos meus desafios foi transformar a SDE numa agência de investigação econômica", diz Goldberg. Para isso, promoveu o intercâmbio de experiências. Os funcionários da SDE foram treinados pela Polícia Federal em técnicas de busca e apreensão. Em contrapartida, alguns delegados da Polícia Federal cursaram um módulo de direito econômico.
A primeira operação conjunta ocorreu em julho do ano passado, na sede de um sindicato de mineradoras, em São Paulo. Ali, 23 diretores de empresas donas de um terço do mercado brasileiro de brita reuniam-se regularmente para combinar preços. Policiais e técnicos da secretaria apreenderam computadores e caixas de documentos. Até agora a secretaria já realizou, juntamente com a Polícia Federal, 14 batidas como essa. Se a formação de cartel for confirmada, as empresas envolvidas podem ter de pagar multa de 1% a 30% do faturamento anual. E seus responsáveis estarão sujeitos a penas de três a 11 anos de prisão. "Como não existia a investigação de cartéis, as empresas nunca temeram a punição", diz Goldberg. "É comum que muitas discutam como dividir o mercado abertamente e até registrem os detalhes em atas arquivadas." Uma mostra de que as empresas começam a temer a punição é que só há alguns meses os participantes de cartéis passaram a utilizar um recurso previsto em lei desde 2001 -- a leniência, que isenta de penalidades o primeiro membro de um cartel a delatá-lo. A leniência passou a ser usada nos Estados Unidos a partir de 1993 e foi fundamental para que, de 1995 aos dias de hoje, o país aplicasse mais multas a empresas acusadas de crimes antitruste do que entre 1890 e 1994.
Ocupar um cargo num desses organismos fiscalizadores no Brasil quase sempre é sinônimo de vida dura e pouco dinheiro. "A crescente importância que eles ganharam na vida econômica do país não está refletida no status que recebem na partilha do orçamento", diz o economista Gesner Oliveira, ex-presidente do Cade e sócio da consultoria Tendências. Nesse campo, o Brasil investe proporcionalmente bem menos que os países desenvolvidos. O sistema brasileiro de defesa da concorrência, composto de SDE, Seae e Cade, recebeu 0,0014% do PIB no ano passado. Um total de 21 milhões de reais. O sistema americano recebeu 0,0027% do PIB dos Estados Unidos, ou 297 milhões de dólares. No caso dos órgãos que regulam o mercado de capitais brasileiro, o investimento foi de 0,00128% do PIB, ante 0,00656% nos Estados Unidos. Os americanos, acostumados a medir tudo em cifras, calculam em 25 dólares o retorno para cada dólar gasto em operações da FTC nos últimos três anos.
No Brasil, a falta de recursos afeta exatamente o bem mais valioso de um órgão como esse -- o capital intelectual. Além de os salários serem baixos -- em média 2 000 reais no caso dos técnicos que lidam no dia-a-dia com negócios de bilhões de dólares --, não há quadro de carreira, ao contrário do que acontece em órgãos que historicamente têm mais prestígio, como o BNDES e o Banco Central. Sem perspectiva de crescimento profissional, os técnicos saem assim que conseguem algo melhor. O salário do presidente da CVM e do Cade está muito aquém do de um advogado tarimbado num grande escritório de advocacia -- 7 500 reais. Em 2002, Trindade antecipou o término de seu mandato de diretor da CVM, iniciado em 2000, por uma questão prática. "Minha poupança tinha acabado", diz ele. A compensação está no status conferido aos profissionais que ocupam cargos como esses. É isso que justifica, por exemplo, a volta de Trindade à CVM, em julho deste ano. Ou a opção de Tokeshi, que abriu mão de uma carreira de cinco anos no escritório paulista da consultoria de estratégia McKinsey. Ou ainda a escolha de Elizabeth Farina, que até poucos meses atrás dividia seu tempo entre a chefia do departamento de economia da USP e uma bem-sucedida trajetória como parecerista contratada por empresas envolvidas em processos no próprio Cade.
O maior desafio dos xerifes do mercado brasileiro, hoje, é vencer as estruturas empedernidas dos órgãos que comandam. Uma das grandes críticas é a demora na tomada das decisões. Hoje, a CVM leva cerca de três anos e meio para concluir um caso. A situação do Cade é ainda mais grave. No ano passado, o conselho analisou 581 processos -- uma média de mais de 100 para cada um dos cinco conselheiros relatores. Desses, segundo Elizabeth, 95% não têm impacto algum no mercado. O sistema brasileiro de defesa da concorrência foi classificado como um dos organismos desse tipo mais burocráticos do mundo, segundo a revista britânica Global Competition Review, que faz um acompanhamento mundial. Não é assim por questão de escolha dos conselheiros, mas por determinação da lei, que, na ânsia de proteger, atrapalha o andamento da economia.
Pela legislação atual, todas as negociações de compra e venda que envolvem uma companhia com faturamento anual acima de 400 milhões de reais têm de ser notificadas ao Cade. A regra causa situações absurdas. Entre advogados, corre uma piada que diz que, se a Volkswagen comprar uma padaria, terá de passar pelo Cade. Há cerca de dois anos, a subsidiária da Kodak vendeu duas divisões de negócios, a Curtis e a Alex, a uma empresa chilena sem operações no Brasil. Como não prestou contas ao Cade, a Kodak recebeu multa de 60 000 reais. Até hoje a empresa recorre à Justiça para não pagar. "É o caso típico que serve apenas para bater o carimbo burocrático", diz Diogo Coutinho, professor da escola de direito da Fundação Getulio Vargas de São Paulo.
No ano passado, ao lado do ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, Daniel Goldberg coordenou a elaboração de um plano de reforma do sistema. "A prioridade é acabar de vez com as tarefas superpostas, que tornam as decisões lentas", diz Goldberg. No novo desenho, os técnicos da SDE passariam a trabalhar em conjunto com os do Cade. Os da Seae, por sua vez, passariam a se concentrar no apoio à elaboração de tarifas realizada pelas agências reguladoras. A proposta é semelhante às apresentadas em outras ocasiões, mas que nunca foram para a frente. Dessa vez, inexiste um dos obstáculos que impediram o avanço das demais -- o desentendimento entre os representantes dos órgãos sobre quem perde ou ganha poder após a reforma. O plano de reestruturação está em avaliação pelos ministérios da Casa Civil e da Fazenda desde o início deste ano e só depois dessa etapa concluída deverá seguir para aprovação no Congresso.
Enquanto isso, uma série de grandes negócios aguarda desfecho. O caso da Braskem se iniciou em 2001 e permanece sem definição até hoje. "A ineficiência se torna perigosa quando faz com que o órgão mais atrapalhe o andamento da economia do que ajude", diz o advogado Pedro Dutra, especialista em regulação de mercados. Outros países enfrentam o dilema de tentar fazer tudo ou abrir mão de parte das tarefas. No Chile, por exemplo, os governantes reconhecem a própria deficiência de recursos e não analisam os casos de fusões e aquisições. Eles dão atenção exclusiva às suspeitas de formação de cartel.
A figura do juiz administrativo é uma herança européia. No Brasil, a legislação abre uma brecha para que as decisões administrativas sejam sempre questionadas no reconhecidamente moroso sistema judiciário. Em meados de outubro, a Nestlé decidiu ir aos tribunais para combater o veto do Cade à compra da Garoto, lançando uma incógnita sobre quanto tempo o caso ainda se arrastará. "Se quisermos fortalecer o sistema, será necessário reformar e ampliar sua estrutura", diz Sundfeld, especialista em regulação de mercados. "Não estou certo de que esse desejo seja unânime. Justamente porque começou a funcionar, o sistema também passou a incomodar. É preciso saber se esse incômodo é desejado." A resposta a essa questão é mais relevante do que pode parecer à primeira vista. As nações crescem quando os governantes se preocupam em garantir a competição entre as empresas e em fortalecer as instituições. É o que prega Douglass North, vencedor do Nobel de Economia em 1993. Em outras palavras, quanto mais transparentes forem as relações entre o mercado e as instituições no Brasil, inclusive na forma como regula a competição, maiores serão as chances de o país atrair capital e brigar por espaço na economia global.
| SEC X CVM | ||
| Comparação entre a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e a Security Exchange Comission (SEC),ór gão que fiscaliza o mercado de capitais americano | ||
| CVM | SEC | |
| Ano de fundação | 1976 | 1934 |
| Salário mensal do presidente | 2 500 dólares | 12 000 dólares |
| Orçamento | 18 milhões de dólares | 716 milhões de dólares |
| Processos abertos em 2003 | 88 | 679 |
| Funcionários | 483 | 3 100 |
| Penas máximas já aplicadas | Em 2002, 22 milhões de dólares para Sergio Cragnotti, da Bombril | Em 2003, 500 milhões de dólares para a WorldCom |
| Fontes: CVM e Sec | ||
